我國在殷代還沒有關(guān)于劃分地方行政區(qū)的記載，中央對直接統(tǒng)治區(qū)以外其它各個地方的管轄主要是通過對各個“方國”的臣服的方式進行的。古籍中常見的所謂帝堯分天下為十二州（見《漢書·地理志·序》），帝堯或夏禹或西周分天下為九州(見《尚書·禹貢》、《逸周書·職方》、《周禮·夏官·職方氏》、《呂氏春秋·有始覽》、《爾雅·釋地》）的說法，經(jīng)過學(xué)者多年來的研究，可以肯定不是事實，九州的說法是以春秋戰(zhàn)國時各諸侯國疆域劃分為基礎(chǔ)而偽托古制的產(chǎn)物，很可能出于戰(zhàn)國時人之手，我國古代從來沒有過“九州”的正式劃分。

春秋時期，在秦、楚、齊、吳等國開始設(shè)縣，秦國、晉國開始設(shè)郡，戰(zhàn)國時，縣與郡逐漸普遍。初期的縣和郡之間并無統(tǒng)屬關(guān)系，只是縣多在內(nèi)地，郡大多在邊境。到戰(zhàn)國后期，才出現(xiàn)郡下轄縣的現(xiàn)象。秦始皇統(tǒng)一天下之后，才正式在全國確立郡縣兩級制,分全國為三十六郡，京城咸陽附近則稱內(nèi)史，是與郡同級而略高的直轄區(qū)。到秦亡時，郡已增加到50個左右?？たh兩級制建立之后，成為我國歷代地方行政區(qū)劃的基本格局，而且縣的數(shù)目在大多數(shù)時期保持相對穩(wěn)定，除魏晉南北朝時期外，一般都在1200個左右，漢、唐較多，在1500個左右。

漢承秦制，全國實行州、縣二級制。但漢代分封了若干王、侯，沿過去分封諸侯國之例，封地均稱為國，而這些國除了在西漢初年之外，實際上又必須受中央政府所派官員的治理，所以漢代的王國實際上是與郡同級的行政區(qū)（所以我們在漢代文獻中處處可見“郡國”連稱），侯國實際上是與縣同級的行政區(qū)，王侯只能享受本區(qū)內(nèi)的賦稅收入。漢代的皇太后皇后、公主等若有封地則稱為邑，也是與縣同級的行政單位，不過一般都較小。此外，在少數(shù)民族地區(qū)，漢代和秦一樣不設(shè)縣而設(shè)道，道也是與縣同級的行政單位，不過一般都比較小。此外，在少數(shù)民族地區(qū)，漢代和秦一樣不設(shè)縣而設(shè)道，道也是與縣同級的行政區(qū)劃。這樣，縣級政區(qū)共有縣、侯國、邑、道四種，漢平帝時，縣、國、道、邑共有1587個。

漢代在地方行政上更重要的變化是設(shè)置了州。漢武帝元封五年（公元前106年），為了加強對全國的控制，將全國劃分為十三個部分，每部派一名刺史去巡察郡縣、監(jiān)督百官、檢舉不法，各刺史所監(jiān)督的部分郡縣就成為一個監(jiān)察區(qū)，稱為刺史部。其中有十一部都采用了《尚書·禹貢》和《周禮·夏官·職方氏》中的州名來命名,如冀州刺史部、徐州刺史部等，加上南方的交趾刺史部、北方的朔方刺吏部，共為十三部，也可以稱為十三州。

魏晉南北朝時期，基本上沿襲漢代的州、郡、縣三級制，王國、侯國大體保留，不再有邑和道。此時地方政區(qū)的特點是一是因北方士族大量南遷，為了維持原來各地世家大族的地位，也為了維系故土之思，故而將在南方的居住視為僑寓的權(quán)宜之計。南方政權(quán)的統(tǒng)治者為了照顧這批南遷的士族人士，遂在南方設(shè)置僑置郡縣，將北方各郡縣之名義保留于南方。南方一縣往往設(shè)置好幾個僑置郡縣，其中有的僑郡僑縣“散居而無實土”，純屬名義，所以這段時期南方的地方行政區(qū)劃十分混亂。

二是由于這段時期一直處于戰(zhàn)爭之中,政權(quán)又不斷更迭，作戰(zhàn)時，統(tǒng)治者為了多征賦稅；戰(zhàn)勝后，統(tǒng)治者為了粉飾太平，南方北方都將原來行政地區(qū)劃小，多設(shè)州郡，故而州郡數(shù)目激增，甚至州不管郡、郡不管縣。西晉統(tǒng)一全國時只有21州，100多個郡。到南北朝末期，全國就有300多個州，600多個郡，州的范圍實際上比漢代的郡還小，平均一個州只轄五、六個縣。成為“或地?zé)o百里，數(shù)縣并置；或戶不滿千，二郡分領(lǐng)。所謂民少官多，十羊九牧”（《隋書。楊尚希傳》）的不正常狀態(tài)。

隋統(tǒng)一中國之后，對過去一段時期的混亂現(xiàn)象進行了清理，廢去郡這一級，改州、郡、縣的三級制為州縣兩級制并將州縣數(shù)目大加合并，“存要去閑，并小為大”，由州直接轄縣。隋場帝時又改州為那，但仍是二級制。據(jù)《隋書·地理志上》所載，大業(yè)五年(609年)，全國共有郡190個，縣1225個。

唐承隋制，實行二級制。但由于唐高祖武德元年（618）年，曾改郡為州，唐玄宗天寶元年（742年）又改州為郡，唐肅宗乾元元年（758年）再改那為州，雖然唐代274年間都叫州，可有16年叫郡，所以在《新唐書·地理志》中一個地方往往有某州某某郡兩個名稱，其實一州就是一郡。如四川的彭州濛陽郡、蜀州唐安郡、漢州德陽郡、嘉州鍵為郡等，其實都是指的一個地方。還有一個值得注意的問題是唐代將一些唐代皇帝駐過的州（可視為唐代的陪都）改稱為府，以示尊重，但仍與州同級，如雍州改京兆府、洛州改河南府、并州改太原府、蒲州改河中府、岐州改鳳翔府、梁州改興元府、益州改成都府、荊州改江陵府等。在邊疆地區(qū)則設(shè)都護府，如安西都護府（今新疆吐魯番東高昌故域，后遷庫車）、北庭都護府（今新疆吉木薩爾北破城子）等，也與州同級。在國內(nèi)各軍事要沖之地，則另設(shè)都督府,軍政民政都管，實際上要管轄若千州縣。但因為未在全國各地都沒置這種州以上的都督府，所以不算是一一級行政區(qū)劃。唐代中期以后，地方軍政大員逐漸取得了節(jié)度使稱號，制據(jù)一方，都督府之權(quán)被節(jié)度使所取代，都督府也就逐漸消失了。

唐代行政區(qū)劃上出現(xiàn)的新的設(shè)置是道。唐代中央為了加強對大帝國的統(tǒng)治，感到直接指揮全國300多個州有困難，于是唐太宗時就將全國按山川形勢劃分為十個道，經(jīng)常派官員到各道巡察，所以道就成為類似漢初刺史部那樣的監(jiān)察區(qū)。也和漢代刺史部的發(fā)展一樣，到了中唐，十道增為十五道，每道有了固定治所、固定官員，安史之亂以后更增至四、五十個道，成了州以上的一級行政區(qū)。這樣，唐代就成了淮、州、縣的三級制。

宋初沿襲唐代的三級制，但宋太宗時改道為路，而且擴大了路的數(shù)目，從初期的15路增至北未末年的26路，南宋時，在所轄地區(qū)基本上保持16路。路下為州（北未末有254州），首都、陪都與重要的州設(shè)府(北宋末有34個府)，這與唐代基本一致。但宋代增設(shè)了軍和監(jiān)。軍設(shè)于軍事要沖，監(jiān)設(shè)于經(jīng)濟要地（如礦冶、鹽業(yè)、鑄錢業(yè)等）。例如成都西邊岷江入平原的要沖之地置永康軍（今灌縣），北邊沱江峽口置懷安軍（今金堂淮口），南邊出井鹽之地置陵井監(jiān)(今仁壽)。軍和監(jiān)都有兩級，或與州同級，或與縣同級。

遼金時期的地方行政區(qū)劃大體與唐宋相類似，只是高級行政區(qū)遼代稱道，金代稱路，遼和金都不再設(shè)監(jiān)，金連軍也不設(shè)。得注意的是從金代開始，有了兩級州，即有的州是州下設(shè)州，這種州之下的州叫屬州，有的屬州轄縣，有的不轄縣，不轄縣的屬州實際與縣無異。這種兩級州的出現(xiàn)，對后世有很大影響，成為后來的直隸州與散州。

元代重新統(tǒng)一中國之后，除了將西城地區(qū)劃給幾個親王統(tǒng)治之外，在原來金、西夏、南宋、大理統(tǒng)治區(qū)城（相當(dāng)于今天我國版圖的大部分）劃分為11個行中書省（元代中央行政機關(guān)叫中書省，各地成立行中書省表示是代表中書省來管理地方政務(wù)，行中書省一般簡稱行省。行省之制，始創(chuàng)于金章宗明昌五年的“行尚書省事”）和一個京師附近的特別行政區(qū)一腹里(元代腹里共轄29路、8州)。在藏族地區(qū)(包括今西藏、青海大部、四川一部，甘肅一部)，則另設(shè)一個宣政院進行管理。由于元代有了行省這一級，所以設(shè)路較多，每路所轄區(qū)域遠(yuǎn)較宋代為小，有些大的府、州即與路平級。元代和金代一樣，州與府都有兩級，即有直隸州與直隸府，有散州與散府。

明代將行中書省改為承宣布政使司，簡稱布政使司（另有北京和南京附近設(shè)立的北直隸與南直隸作為特別行政區(qū)，與布政使司同級），直轄府州，廢除了路這一級，也不再設(shè)軍。過去的兩級州制在明代的區(qū)別十分明顯，稱為直隸州與屬州（或稱散州）。

清代的情況與明代大體相同，但改布政使司為省，除京師所在的直隸之外，在少數(shù)民族地區(qū)還有幾個特別行政區(qū)與省同級。清代的府屬州即散州不再轄縣，這也與明代不同。所以散州的實際地位已與縣完全一樣，只不過是較重要的縣而已（元明兩代不轄縣的州的情況也基本相同），所以明清時期經(jīng)常“州縣”并稱。清代最大的不同是將明代作為省內(nèi)監(jiān)察區(qū)的道逐漸變?yōu)樾姓^(qū)，用以管轄一一定府州縣的政務(wù)，所以清代事實上成為省、道、府、州、縣的四級制。

刷題鞏固

1、下列關(guān)于歷代正式行政區(qū)劃的描述，正確的是：

A．秦代：郡-縣

B．唐代：道-州、府-縣

C．漢代：道-郡-縣

D．宋代：路-軍、州-縣

【解析】A

第一步，本題考查中國史。

第二步，秦朝建立之后，秦始皇采納丞相李斯的建議，取消分封制，推行郡縣制，廢諸侯，立郡縣，分天下為三十六郡。A項正確。